A la veille des Etats généraux de la démocratie territoriale, la question des métropoles ressurgit avec acuité, notamment après la décision du Gouvernement de créer une métropole du Grand Marseille sur la base de l’aire urbaine (au sens INSEE).
Le devenir du coeur de l’agglomération francilienne redevient donc d’actualité.
EELV a souhaité contribuer au débat sous forme du texte suivant qui a finalement été intégré au Livre Vert de Paris Métropole.
Contribution EELV au livre vert sur la gouvernance de la métropole du Grand Paris
I/ Saisir une occasion historique
Alors que la population urbaine a symboliquement dépassé la population rurale au niveau mondial, la question de la durabilité des villes est au cœur des débats. Les métropoles, incarnation de cette nouvelle urbanité dans l’imaginaire collectif, sont les premiers espaces géopolitiques où s’opèrent ces débats. En effet, la conjonction des crises (financière, sociale, écologique) appelle à une transformation radicale de notre utilisation de l’espace, de l’organisation socio-économique qui y prévaut, et des architectures politiques qui les soutiennent. Si, à l’avenir, les métropoles sont appelées à concentrer massivement la création de richesse, elles ne pourront rester viables que si on les réinscrit durablement au sein d’équilibres environnementaux soutenables.
Ainsi, les débats actuels sur l’évolution institutionnelle de l’Île-de-France représentent une occasion historique pour tous les Franciliens. Depuis une dizaine d’années maintenant, pour le meilleur et pour le pire, les projets et les initiatives d’envergure métropolitaine se multiplient, interdisant ainsi tout maintien du statu quo. Le diagnostic est bien connu et partagé par tous : crise du logement, saturation des transports, périurbanisation galopante, dysfonctionnements écologiques, absence de véritable solidarité métropolitaine, etc. Cette panne métropolitaine s’ajoute aux difficultés croissantes des collectivités qui la composent, privées de tout pouvoir fiscal réel et du soutien de l’État.
Pour sortir la tête de l’eau, il est indispensable d’identifier avec précision les raisons de ces échecs. Il ne s’agit pas uniquement d’un manque de moyens, ou de volontarisme de la part des élus d’Île-de-France, mais bien d’une faillite de la gouvernance francilienne. C’est la coordination des décideurs politiques, la capacité à produire des choix collectifs qui associent véritablement les citoyens et les acteurs de la sphère économique et civile qui fait défaut. C’est cet échelon, ce mécanisme manquant que nous ambitionnons de combler et qui nous appelle à formuler des solutions innovantes.
Différents constats expliquent ce déficit chronique de coopération. Tout d’abord, l’État centralisé a toujours souhaité garder la main sur le devenir de la capitale qui, par définition, l’incarne spatialement. L’absence d’élection d’un maire de Paris pendant plus d’un siècle en est la preuve. D’autre part, l’ancien département de la Seine – qui ne saurait constituer une réponse valable aux enjeux contemporains – a longtemps assuré la cohérence territoriale de l’agglomération francilienne. Mais en 1968, son découpage, sous couvert d’une modernisation institutionnelle, répondait avant tout à un impératif politique : celui d’isoler les élus communistes et socialistes à l’Est de la région capitale.
Depuis 40 ans, la situation n’a finalement que peu changé pendant que le territoire se densifiait à l’extrême. Paris concentre la majorité des emplois et profite d’un réseau de transport centrifuge qui accentue les phénomènes de congestion. Les Hauts-de-Seine captent la richesse produite par l’îlot financier de la Défense et produisent des ghettos pour ménages aisés. La Seine-Saint-Denis et, dans une moindre mesure, le Val-de-Marne, gèrent les populations plus fragiles qui subissent de façon conjointe exclusion sociale et éloignement géographique. Ne nous trompons pas, l’ombre des émeutes de l’hiver 2005 plane encore sur la métropole, tant les quartiers défavorisés ont été méprisés et tant le programme de l’ANRU souffre de failles que les milliards annoncés ne sauraient cacher. En grande couronne, les ménages chassés par l’augmentation des loyers participent à leurs dépens au mitage des terres agricoles.
Les déséquilibres de la métropole francilienne sont multiples, et ont été accentués par les décennies d’égocentrisme parisien. Systématiquement, la capitale a exporté ce qui l’encombrait – usines d’incinération, cimetières, logements sociaux – et considéré la banlieue comme un territoire servant. Paris porte donc une dette écologique envers cette dernière : dette économique au regard du taux d’emploi, dette sociale au regard du potentiel fiscal des territoires, dette environnementale au regard des nuisances qu’elle lui a imposées. Il ne s’agit pas pour autant de stigmatiser quiconque, mais de rappeler le nécessaire rééquilibrage entre le centre et la périphérie, tout autant qu’entre l’Est et l’Ouest de l’agglomération.
Il faut dès lors saluer le travail ambitieux qui a été effectué depuis le début des années 2000 par l’équipe municipale parisienne conduite par Bertrand Delanoë. La démarche des coopérations intercommunales initiée par Pierre Mansat, adjoint au maire de Paris, a pu venir à bout du silence assourdissant qui régissait jusqu’alors les relations entre le centre et la périphérie. Cette volonté a porté ses fruits au travers de la conférence métropolitaine et la fondation du syndicat mixte Paris Métropole. Son fonctionnement, régi par la règle « une collectivité, une voix », a montré qu’une discussion d’égal à égal permettait d’engager un débat serein et constructif entre acteurs de la métropole. La reconnaissance institutionnelle dont jouit à présent le syndicat, notamment dans les instances du Grand Paris, parachève une dynamique salutaire pour l’émergence d’une vision métropolitaine. Les débats lancés, celui de la gouvernance en particulier, attestent d’une certaine efficacité de l’outil.
Toutefois, on ne saurait se satisfaire d’une simple amélioration de Paris Métropole, qui montre de sérieuses limites, pour franchir la nouvelle étape que nous appelons de nos vœux. Les changements à la marge ne permettront pas d’affronter les défis colossaux qui attendent la métropole francilienne. Seule une vaste réflexion assortie d’un travail de fond sur la gouvernance francilienne offriront les solutions adaptées à la complexité extrême que les élus doivent affronter aujourd’hui. La création d’une collectivité sui generis semble donc constituer une option souhaitable sinon inévitable.
Plusieurs principes devraient guider la nouvelle étape que s’apprête à franchir l’agglomération francilienne. L’impératif de lisibilité, corollaire au principe même de démocratie que portent les acteurs franciliens, doit guider toute modification du fonctionnement de la région capitale en lien avec ses citoyens. Le deuxième défi est celui du degré de souplesse que l’on est capable d’insuffler dans la gestion des politiques métropolitaines, tant en terme de périmètres que de compétences. Enfin, cette démarche devra être solidaire, pour en finir définitivement avec une métropole à deux vitesses qui bénéficie certes à certains, mais condamne tant d’autres à lutter péniblement pour assurer les moyens de leur subsistance.
II/ Poser sereinement la question des périmètres
La plupart des propositions qui émergent du débat métropolitain se focalisent sur la détermination de ses contours, de ses périmètres. On oppose ainsi Paris à ses voisins, la petite à la grande couronne, la zone dense aux espaces ruraux tout comme l’Est à l’Ouest. Mais pour mener à terme notre réflexion, il faut s’affranchir d’une rigidité intellectuelle qui stérilise le débat, et introduire davantage de souplesse dans la démarche de construction métropolitaine. Une organisation efficace des découpages territoriaux doit prendre en compte l’impact diffus de l’agglomération parisienne.
On sait par exemple que le dynamisme francilien accroît les déplacements domicile/travail à l’échelle interrégionale. Ainsi, de nombreux actifs de villes moyennes situés au-delà de l’Île-de-France – comme Amiens, Chartes ou Orléans – se déplacent quotidiennement pour venir y travailler. Dans le même temps, certains projets introduisent une nouvelle donne économique et géographique, bousculant les échelles et les représentations spatiales que l’on croyait définitives. Pour ces raisons, un périmètre métropolitain statique ne peut être pertinent. Si, dans un premier temps, les quatre départements centraux permettront de constituer un périmètre de départ suffisant, les collectivités contiguës qui voudront s’associer à la dynamique métropolitaine pourront intégrer la nouvelle collectivité sur la base du volontariat.
Mais au-delà de la zone dense, c’est toute la dynamique de ses franges, c’est-à-dire le périurbain, qui doit être revue. De nombreuses raisons expliquent l’explosion d’une urbanisation toujours plus éloignée des centres urbains : prix du foncier exorbitant, pollution des zones congestionnées, faible présence de la nature en ville. Pour remédier à la disparition progressive des terres agricoles et permettre à chacun d’accéder à un logement digne, la densification reste la solution la plus adaptée. En construisant « la ville sur la ville », et en s’appuyant constamment sur le développement des transports en commun, on peut réinscrire le développement métropolitain dans une logique durable.
La question des petites villes (entre 2.000 et 30.000 habitants) est ici primordiale, car elles constituent les véritables interfaces entre monde urbain et rural. La métropole ne peut pas s’affranchir de son environnement direct et fonctionner en vase clos. Elle a besoin d’un « hinterland » mieux protégé, capable de lui fournir les ressources alimentaires, environnementales et énergétiques dont elle dépend. La solidarité entre zones denses et périphéries, et la dynamique de complémentarité entre monde urbain et monde rural sont ici, plus que partout ailleurs, sources de développement durable.
On rappellera également que ce chantier s’inscrit dans une revendication de longue date d’EELV, à savoir le renforcement des régions en termes de compétences et de tailles. En facilitant les fusions et le redécoupage entre ces dernières, on pourrait ramener leur nombre à moins d’une dizaine et leur permettre ainsi de s’affirmer au niveau européen en sollicitant directement les fonds structurels. Confortée, notamment dans son rôle d’aménageur, la région Île-de-France prendra toute sa place aux côtés d’une organisation métropolitaine plus intégrée, en guidant et garantissant l’évolution des équilibres qui la sous-tendent. Elle gardera ainsi la responsabilité de l’élaboration et de la mise en œuvre du SDRIF, du PDUIF, du PRQA, du PCET, ou encore du PREDMA.
III/ Protéger les biens communs métropolitains
Sur les 11,5 millions d’habitants que compte la région Île-de-France, près de 90% d’entre eux habitent sur le cinquième de l’aire régionale que constitue l’agglomération parisienne. Leurs activités engendrent, notamment dans le centre congestionné, de multiples nuisances pour l’environnement. La pollution de l’air à Paris – problématique transversale par excellence – dépasse quasi quotidiennement les limites autorisées et constitue un réel danger sanitaire pour les habitants de la métropole. Malgré l’ampleur de l’alerte dont Airparif est le relais, le partage des responsabilités et les solutions à mettre en œuvre tiennent aujourd’hui du casse-tête tant les acteurs sont nombreux et les compétences dispersées. Pour construire une métropole durable, les problématiques environnementales en appellent à une organisation unifiée et responsable au travers d’actions d’envergure métropolitaine : gestion des déchets, production et distribution de l’eau, actions de lutte contre la pollution atmosphérique, production d’énergies renouvelables, promotion d’une agriculture biologique de proximité, etc.
Or en Île-de-France, la gestion de ces biens communs métropolitains revient dans de nombreux cas aux multiples syndicats techniques que compte la région. Construits de manière plus ou moins cohérente avec les bassins de vie dont ils assurent la gestion, ceux-ci peinent parfois à communiquer de manière lisible en direction des citoyens. De plus, ils ont la charge des ressources communes de l’agglomération selon des périmètres artificiels qui ne tiennent pas compte de la réalité métropolitaine. Le problème réside donc dans la coordination de leurs actions qui sont suffisamment complémentaires pour permettre une mutualisation de leurs moyens humains et financiers. De même, la mise en commun de l’expertise des collectivités leur permettrait d’inverser le rapport de forces avec les grands opérateurs urbains privés. La question de l’eau pourrait ici constituer un bon point de départ puisque de nombreuses communes et communautés sont appelées à revoir leurs contrats d’ici à 2015, et que le cas parisien de retour en régie risque de faire école. Actant la nécessité de changer radicalement le rapport entre la métropole et les écosystèmes dont elle dépend, les compétences des syndicats doivent donc être transférées à l’échelon métropolitain, tout comme la décision de recourir, ou non, à une gestion publique.
Dans le même temps, la dynamique francilienne qui est s’est engagée va accentuer les besoins énergétiques régionaux. Selon les premières estimations, la consommation électrique sera augmentée de près de 3.000 mégawatts à l’horizon 2025 pour couvrir les nouveaux besoins (métro automatique, activités high-tech, nouveaux logements et commerces). Une politique de production décentralisée et planifiée d’énergies renouvelables s’impose pour sortir de la dépendance vis-à-vis d’EDF.
La question de la production alimentaire devra aussi être posée, comme l’a rappelé le récent rapport thématique du CESER. La région Île-de-France possède encore de nombreuses terres agricoles de qualité, mais qui sont aujourd’hui menacées par des projets d’aménagement pour le moins discutables. La nécessité d’une « Silicon Valley à la française » sur le plateau de Saclay ou celle d’un gigantesque complexe commercial au milieu du triangle de Gonesse doivent être interrogées et soumises au débat public. Si les efforts de la région sont notables en la matière, notamment grâce à l’Agence des espaces verts, ils ne pourront porter leurs fruits qu’à la condition d’inverser les logiques foncières et financières qui poussent les ménages à chercher toujours plus loin un logement qui corresponde à leurs besoins. Cela passe par une révision totale des modes de calcul du prix du foncier notamment agricole qui devra intégrer toutes les externalités négatives (étalement urbain, etc.) et positives (apports alimentaires, etc.)/
IV/ Bâtir de nouvelles solidarités métropolitaines
La question des inégalités sociales, économiques et environnementales se pose avec la plus grande acuité au sein des métropoles, et particulièrement dans le cas parisien. Il suffit de regarder la répartition des ménages les plus aisés et des populations les plus fragiles pour s’en rendre compte : les déséquilibres sont criants et montrent la limite de la loi SRU appliquée à l’Île-de-France. A quelques kilomètres d’un centre d’affaire ou d’une enclave de la finance internationale se trouve parfois des populations frappées par la crise et le chômage, condamnées à des habitats dégradés et à une exclusion géographique tout autant qu’économique.
La première et la plus significative des inégalités métropolitaines concerne le logement : plus de 400.000 franciliens sont en attente d’un logement social. L’ensemble des acteurs concernés – institutionnels, politiques et économiques – s’accordent sur la nécessité d’augmenter le rythme de production, mais se divisent quant aux solutions à mettre en œuvre. Poussés par ces mornes constats, les objectifs ont alors été revus fortement à la hausse (60.000 pour le SDRIF, 70.000 selon la loi du Grand Paris), mais sans que cela ne produise les effets escomptés : seuls 40.000 logements sont effectivement construits chaque année. Pour pallier le manque de coordination des acteurs, il est impératif que la métropole puisse assurer la mise en œuvre d’un Plan local d’urbanisme unifié ou d’un Schéma de cohérence territoriale. En se fixant un nouvel objectif de 30% de logements sociaux, elle sera garante de la mixité sociale sur l’ensemble du territoire qu’elle recouvre. Elle aura également la charge de rénover les nombreux bâtiments dégradés existants qui condamnent à l’insalubrité et à la précarité énergétique les populations qui les habitent.
Pour réduire les inégalités territoriales qu’engendre le développement métropolitain, il faudra également veiller à l’équité financière entre les communes qui composent la métropole. On sait ainsi qu’un petit nombre de communes concentre les activités économiques à très forte valeur ajoutée, ou des ménages très aisés. Il en résulte une profonde injustice fiscale entre les collectivités qui ont été privées d’autonomie financière par la réforme sans concertation de la taxe professionnelle. Au-delà d’une réforme plus globale de la fiscalité locale qui puisse conduire à une véritable autonomie financière, il faudra d’abord engager la révision du Fonds de solidarité de la région Île-de-France. Celui aura pour but de mieux répartir la richesse métropolitaine entre Est et Ouest, entre quartiers huppés et zones sensibles, et entre centre et périphérie. Le développement polycentrique de la capitale ne pourra survenir que si la métropole se dote de mécanismes de péréquation suffisamment puissants. Enfin, la mise en commun de ressources financières constituera le dernier pas avant d’envisager l’impulsion de projets d’envergure métropolitaine et de rayonnement mondial.
Au-delà des limites de la métropole, la solidarité et la coopération entre collectivités seront les conditions du développement harmonieux du reste du territoire francilien. S’il convient de saluer les progrès réalisés par le développement des EPCI, il faut poursuivre cette dynamique en mettant les projets de développement au cœur de la coopération intercommunale. A ce titre, les « pays » issus de la LOADDT du 25 juin 1999 constituent la base d’outils pertinents et efficaces sous réserve d’une évolution de leur gouvernance pour en faire des véritables lieux de décision.
V/ Se doter d’institutions démocratique et efficaces
Nous avons présenté l’ensemble des compétences qu’une métropole sui generis du Grand Paris pourrait légitimement assumer. Mais pour les exercer de manière concertée et responsable, il faut construire une organisation institutionnelle qui soit le support d’une gouvernance démocratique et efficace. L’élection au suffrage universel direct d’un conseil métropolitain donnera une légitimité politique, une visibilité et un sentiment d’appartenance à cette collectivité. Par ailleurs, le monde de l’entreprise et la société civile trouveront toute leur place dans la production des politiques métropolitaines en contrôlant et en assurant des relais locaux efficaces. L’équilibre des pouvoirs, qu’il faudra garantir, s’articulera alors autour de trois piliers.
1. Le conseil métropolitain
La nouvelle assemblée aurait pour mission de représenter les citoyens de la métropole ainsi que ses territoires. La majorité des conseillers métropolitains seraient ainsi élus au scrutin proportionnel, tandis que les territoires désigneraient leurs représentants selon le modèle des arrondissements parisiens. Ce conseil aurait vocation à adopter des plans uniques pour homogénéiser progressivement les politiques publiques à l’échelle métropolitaine : Plan local d’urbanisme, Plan local de l’habitat, Plan climat, Plan pour l’insertion et l’emploi, etc. Si la prise de décision serait centralisée au niveau métropolitain, la mise en œuvre des actions de la Métropole serait déconcentrée et reviendrait aux intercommunalités et aux arrondissements parisiens. Le principe de double majorité qualifiée permettrait de respecter les territoires sans possibilité de blocage des projets structurants conformes à l’intérêt général.
2. La conférence des communes
Sur le modèle actuel de Paris Métropole, une conférence des communes viendrait compléter le travail du conseil métropolitain. Chacune des collectivités composant la métropole pourrait ainsi s’exprimer sur les enjeux métropolitains, assurant ainsi une diversité des réponses et une complémentarité des approches. Émettant un avis sur les délibérations du conseil, son fonctionnement conserverait l’idéal égalitaire qui prévaut aujourd’hui à Paris Métropole sur le principe : « une commune, une voix ». Les communes, véritable repère démocratique pour les citoyens, conserveraient ainsi leur capacité à relayer les demandes et les suggestions au niveau métropolitain. La conférence des communes disposerait également du droit d’inscription d’un sujet à l’ordre du jour du Conseil métropolitain. Chaque commune et arrondissement bénéficierait d’une dotation budgétaire lui garantissant une liberté d’investissement pour des projets à vocation locale.
3. Le conseil du développement durable
Les conseils de développement, institués par la loi Voynet du 25 juin 1999, favorisent l’émergence d’une démocratie plus participative au sein des agglomérations. Pour permettre à toutes les composantes de la société de s’exprimer, le conseil du développement durable en regroupera les divers représentants : associations, ONG, représentants syndicaux, monde de l’éducation, de l’entreprise, etc. Comme la conférence des communes, il émettra un avis sur les décisions du conseil métropolitain au regard de la nécessaire transformation écologique du territoire. Assumant un rôle de conseil et de contrôle, il pourrait également inscrire un point à l’ordre du jour du conseil.
Conclusion :
A l’heure d’élections présidentielles et législatives cruciales pour l’avenir du pays, un grand nombre de propositions émergent pour façonner le futur du Grand Paris. La plupart d’entre elles témoignent d’une logique fédérative plutôt qu’intégratrice, exprimant ainsi l’hésitation des élus locaux craignant de se voir confisquer une partie de leurs compétences. Le souvenir du passage de Christian Blanc comme secrétaire d’État à l’aménagement de la région capitale n’y est sûrement pas étranger. Néanmoins, la volonté ici affichée de simplifier l’organisation institutionnelle de l’Île-de-France est légitime puisqu’elle se construit dans le respect des territoires et des citoyens. En effet, la dynamique de coopération engagée par Paris Métropole a été salutaire pour le devenir de la région, mais atteint aujourd’hui ses limites. Le moment d’une décision courageuse et cohérente est venu.
Et au-delà du seul débat francilien, nous affirmons que la plupart des grandes agglomérations françaises sont elles aussi à la recherche de meilleurs mécanismes de gouvernance. Les différentes structures institutionnelles qui leur sont aujourd’hui proposées (communauté urbaine, métropole, pôle métropolitain) ne sont pas satisfaisantes à l’égard des enjeux territoriaux contemporains. Partout où la question métropolitaine se pose, on retrouve le même conflit séparant les régionalistes et les métropolitains. En effet les régions, prises en étau entre la tentation centralisatrice de l’État et la montée en puissance de l’intercommunalité, doivent réaffirmer leur rôle de coordination et d’impulsion du dynamisme économique. Pour cesser cette confrontation, l’articulation entre niveau régional et communautaire que nous proposons constitue la piste d’une réponse globale aux nouvelles problématiques urbaines. Les dégâts de la périurbanisation, les défaillances chroniques des syndicats techniques et la dégradation accélérée de l’environnement nous pressent d’avancer dans cette voie.
